巩固与衔接农村集体产权制度改革成果视角下的《农村集体经济组织法》解读
更新时间： 2024年7月12日 16:27:34
01、背景
2024年6月28日，《农村集体经济组织法》经第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过。同日，习近平主席签发第二十六号主席令，颁布《农村集体经济组织法》，自2025年5月1日起施行。
2016年中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》以来，至2021年，全国确认集体经济组织成员约9亿人。全国汇总的56万个村中，建立村级集体经济组织的有53.2万个，达到95%。目前，全国乡镇、村、组三级共建立集体经济组织约96万个，都已在农业农村部门注册登记并取得《农村集体经济组织登记证书》。
作为农村集体经济组织产权制度改革的丰硕成果之一，新型农村集体经济组织作为特殊市场主体，在推进乡村振兴国家战略的过程中，必将作为乡村治理的重要载体和抓手，发挥巨大的作用。在此背景下，为这类农村基层经济组织赋予法律主体地位并从法律层面明确其成员资格、组织架构、权利范围、决策机制、监督制约机制、经营管理及收益分配、管理运营过程中争议处理等问题，显得尤为重要和迫切。
从全国人大法工委对《农村集体经济组织法》（以下简称“新法”）的官方解读来看，也强调了新法是进一步巩固改革成果，对于实践过程中还存在争议的问题“留待实践进一步探索”。本文结合康桥律师事务所多年服务于农村集体产权制度改革所积累的经验，以改革成果与新法衔接为视角，进一步对新法进行解读，以期加深对新法的学习和理解。
02、解读
一、明确了农村集体经济组织对集体财产履行所有者职责，行使土地发包、资源开发、资产经营和管理、集体收益分配等管理职能。
在新中国成立后，农村基层管理职能与经济管理职能通常由一个组织实施，经历了从合作社到生产大队，再到村民委员会的发展过程。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》首次以法律的形式确立了村民委员会对集体财产行使所有权和管理权的法律地位。新法实施后，将集体财产的所有权与管理权以及相关职能从村民委员会的职能中分离出来，交由农村集体经济组织行使，具有重要的划时代意义。在产权制度改革之前，虽然有的地方也通过工商登记机关（市场监督管理机关）注册设立了合作社等集体经济组织，但由于缺少法律支撑，在主管机关、组织架构、议事规则、成员资格界定等诸多方面与现行的《村民委员会组织法》存在一定的冲突，也存在权力边界不清，职能不明确等问题，一定程度上影响其发展。
在启动集体产权制度改革之后，借鉴一些地区设立合作社的实践经验，改革以设立集体经济组织替代村民委员会行使集体财产所有权为方向，形成了较为成熟的改革措施和运营管理规则，为新法的制订也奠定了良好的基础。在新法第五条中，对于农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，履行的十二大职能来看，除了一般的经济管理职能，还承担了少量的社会管理职能和社会公益职能。因此，新法的颁布和实施，实际也是对产权制度改革成果的进一步确认和巩固，有利于从法律层面理顺关系，厘清权力职能边界，更有利于其在推进乡村振兴，实现共同富裕的过程中发挥其重要作用。与之相适应的，全国人大也在着手对《中华人民共和国村民委员会组织法》进行修订。
二、明确县级以上农业农村主管机关作为农村集体经济组织的登记管理机关，是对产权制度改革成果的再确认。
新法第十条第二款规定：“县级以上地方人民政府农业农村主管部门负责本行政区域内农村集体经济组织的登记管理……”在产权制度改革基本完成后，全国乡镇、村、组三级共建立集体经济组织约96万个，都已在农业农村部门注册登记并取得《农村集体经济组织登记证书》，在新法中对登记管理机关以法律的形式予以确认，也是衔接改革成果的具体体现。
三、成员认定标准更具灵活性，但操作过程中可能产生较多争议。
一般而言，户籍常常作为区分农村集体经济组织成员的首要标准，在实践中虽然也存在户籍仍在本组织，但由于身份的转换而导致其在改革过程中不被认定为集体经济组织成员；或基于某些特殊原因，在新入籍地未取得集体经济组织成员资格，从而在原户籍地组织成员资格未丧失的情况存在，但这种情况毕竟相对而言是少数的，在产权制度改革过程中，因没有统一的规定，因此各地乃至不同的村级集体经济组织的要求与资格认定办法均有所区别，在改革的过程中也一定程度地尊重本集体经济组织的意愿和选择。新法第十一条所规定的成员资格认定标准，以户籍为原则，以“曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民”为例外，从表述上来看更具有灵活性，但在对例外情形认定为集体经济组织成员的理解和判断上，可能存在一定的争议，有可能导致相关成员资格确认类的诉讼案件数量的增加。
当然，新法为了尊重各地不同的改革成果多样性并与之相衔接，在第十二条第五款规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合本行政区域实际情况，对农村集体经济组织的成员确认作出具体规定。”，将具体的成员资格管理模式的确定交由各地根据实际情况制订具体的办法，但总体“不得违反本法和其他法律法规的规定。”
四、已经完成登记的集体经济组织名称，不需要重新变更。
新法第二十一条对农村集体经济组织的名称进行了规范，但由于改革过程中已经完成了96万多集体经济组织的登记，因此作为衔接，在第八章附则第六十五条规定：“本法施行前已经按照国家规定登记的农村集体经济组织及其名称，本法施行后在法人登记证书有效期限内继续有效。”
五、产权制度改革中关于集体经济组织成员股权管理问题在新法中未予涉及，充分尊重了改革过程中“一村一策”的多样性成果，将相关股权的设置问题交由集体经济组织在章程中予以明确。
在产权制度改革过程中，存在着集体经济组织成员的“静态管理”与“动态管理”、“动态静态相结合”等多种股权管理模式，在是否设置“集体股”的问题上，各地做法也不尽相同，将相关股权管理模式的选择权交由本集体经济组织自行决策，实行“一村一策”。因此，新法对于股权管理的具体制度未予涉及，给予集体经济组织更大的谋划、创新空间。
六、关于集体经济组织的设立，在政策引导的同时，尊重集体经济组织成员的选择权。在改革过程中，虽然政策层面引导、推动各村实行“政社分离”，在村民委员会之外成集体经济组织，但也没有一刀切地要求必须进行“政社分离”，在新法中也尊重个别村的选择，在第八章附则第六十四条第一款规定“未设立农村集体经济组织的，村民委员会、村民小组可以依法代行农村集体经济组织的职能。”
03、结语
新颁布的《中华人民共和国农村集体经济组织法》，是在农村集体产权制度改革基础上，为了进一步推动乡村振兴国家战略，加强农村基层组织建设，提升乡村治理水平，适应新时代中国特色社会主义现代化建设需要，实现共同富裕目标的一部重要的农村基层组织法，对于巩固和衔接产权制度改革成果，完善相关制度建设，不断推动改革向深、向新前行提供法治保障，值得法律工作者深入学习和理解，并结合实践推动创新型业务的拓展，为乡村振兴提供更多优质、高效、专业的法律服务。
作者：张吉全
