低空经济的法治保障——以民航法与刑法衔接为视角
更新时间： 2025年3月26日 13:31:54
摘要：低空经济连续两年写进政府工作报告，不仅受到国家重视而且受到社会广泛关注。发展低空经济，无人驾驶航空器（本文均指民用）是低空经济的重要载体，法治是重要保障。目前，国内外在涉及无人驾驶航空器立法与立法研究，重规制，轻保护。但，低空经济的健康发展更离不开合理保护。现已比较成熟的航空安保法规体系主要为了保护传统航空运输业，并不一定能完全适应以无人驾驶航空器为载体的低空经济发展需要。当前涉无人驾驶航空器犯罪1经常出现在一些新闻媒体的报道中。在某些运行场景下，�：ξ奕思菔缓娇掌鞣尚邪踩参：α撕娇瞻踩�。所以，急需《民用航空法》与《刑法》对涉无人驾驶航空器犯罪作出相互协调、衔接性的规定。本文尝试以讨论劫持“无人驾驶航空器”能否构成“劫持航空器罪”为切入点，讨论我国现行《民用航空法》与《刑法》在涉无人驾驶航空器保护方面，缺少相互协调、衔接性的规定。并以此提出不成熟的立法建议，以解决我国现行《民用航空法》与《刑法》在处理涉无人驾驶航空器犯罪时相互衔接的问题。
关键词：低空经济? 民用无人驾驶航空器? 劫持航空器罪? 民用航空法与刑法的衔接
导言?
天津政法2报道，天津公安河东警方破获本市首例利用反无人机设备盗窃正在飞行的无人机案件。通过新闻媒体信息来看，相关机关简单按照侵犯财产罪处理了。笔者认为这种定性值得商榷，无人驾驶航空器不是一般的财物、交通工具，需要进一步从犯罪的客体与犯罪的客观方面等进行分析。
以无人驾驶航空器为载体的低空经济，自身特点比较明显，在机型大小上几乎可以全覆盖，微型的小如麻雀，大型的与中型直升机相当。微型、轻型无人驾驶航空器由于重量轻、应用场景简单，涉微型、轻型无人驾驶航空器犯罪，�：蠊幔院娇掌髡９芾碇刃虻那趾ξ⒑跗湮ⅲ蟛糠衷诵谐【坝治瓷婕肮苤瓶沼颍院娇瞻踩奈：负跷�。尤其目前涉无人驾驶航空器犯罪案件数量少，航空安全法益受到侵害问题未引起足够重视。
随着低空经济的规�？焖俜⒄梗奕思菔缓娇掌魇考胺尚行∈背中龀ぃ壳白⒉嶙芰恳丫�204.9万架，2024年累计完成飞行2666万小时，运营单位2万多家）。综合性能也逐渐提高，有向大型化方向发展趋势，多家研发单位成功试飞吨级无人驾驶航空器，有的载重甚至达到了6吨。飞行及运行场景有向多元化方向发展的趋势，有些会涉及载人，有些会在划设的无人驾驶航空器飞行空域及管制空域内运行。今后涉无人驾驶航空器犯罪案件会更趋复杂，数量肯定也会增加，航空安全�：π越岣用飨�。尤其涉中大型、载人型、在划设的无人驾驶航空器飞行空域及管制空域内运行的无人驾驶航空器犯罪。此时涉无人驾驶航空器犯罪侵害的不仅仅是财产权益，更严重侵害了公共安全、航空安全、航空器正常管理秩序。
针对上述问题，无人驾驶航空器是否属不属于现行《刑法》第一百二十一条保护的对象，现行《民用航空法》与《刑法》并没有明确的规定。如出现针对无人驾驶航空器的犯罪问题，作为后置保障法的刑法该如何适用法律，如何解释刑法第一百二十一条劫持航空器罪中的航空器？如果不作区分全部按照侵犯财产罪处理或者全部按照劫持航空器罪来处理，有违刑罚与罪行相适应的基本原则。因此涉无人驾驶航空器犯罪案件中民航法与刑法衔接问题亟待解决。
一、无人机是否属于航空器
（一）无人机与无人驾驶航空器的内涵与外延是否相同？目前在行业、主管行政机关、社会大众、法律或法学研究等领域，存在概念混用的现象。我国早期在部门规章、规范性文件中使用的是无人机这一概念，近些年的行政法规、部门规章、规范性文件使用的是无人驾驶航空器这一概念。如，2015年12月29日发文的《轻小无人机运行规定（试行）》（规范性文件）3定义部分第三条“人机（UA: Unmanned Aircraft），是由控制站管理（包 括远程操纵或自主飞行）的航空器，也称远程驾驶航空器 （RPA: Remotely Piloted Aircraft）。”如，2024年1月1日起施行的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（行政法规）4第二条“本条例所称无人驾驶航空器，是指没有机载驾驶员、自备动力系统的航空器”。主管行政机关日常公文中未将无人机与无人驾驶航空器作特别区分。如，《关于发布无人机适航管理路线图的通知》（性质：政府公文）5，在同一公文中同时使用无人机与无人驾驶航空器这两个名词概念。由此来看，主管行政机关未将无人机与无人驾驶航空器作特别区分。实际上无人机与无人驾驶航空器的内涵与外延是有所区别，无人机是指无人驾驶的飞行器或�？丶菔坏暮娇掌�6。这个定义里所提到飞行器，是一个更为广泛的概念，不仅包括航空器还包括可以在大气层外空间飞行的航天器。这一定义比一般社会大众对无人机的理解更为宽泛。根据这一定义标准，无人机是包含无人驾驶航空器的，无人驾驶航空器是无人机的一种类型。之所以出现概念混乱的现象，是由于出于不同的立法目的，采取不同的定义标准造成的。有的采取操控驾驶方式的不同进行定义，有采取飞行原理的标准进行定义。本文视无人机与无人驾驶航空器内涵与外延相同。
（二）从国际公约的规定来看。1919年《巴黎公约》7第一次以飞行原理作为定义标准对航空器这个概念进行明确的定义。航空器是大气层中靠空气反作用力作支撑的任何器械，这一定义明确了航空器的基本特性，通过空气反作用力来支撑并在大气层中运行。1919年《巴黎公约》并没有对无人驾驶航空器另行特别规定。根据1919年《巴黎公约》对航空器的定义标准，上述案例中的无人机属于航空器。1929年《议定书》8第一次规定了“无人驾驶航空器”，1929年《议定书》规定：除特别批准外，缔约国一方的无人驾驶而能飞行的航空器，不得在无人驾驶的情况下于缔约国另一方领土上空飞行。该规定并非是对无人驾驶航空器的定义，仅仅是对无人驾驶航空器的国际航行进行限制。也未将无人驾驶航空器从航空器中排除。后来制定相关主要国际公约也并未改变1919年《巴黎公约》对航空器的基础定义，未将无人驾驶航空器从航空器中排除。即便是关于涉航空器犯罪的三个国际公约9也未重构航空器的基础定义。其他相关主要国际公约虽然出不同目的涉及对航空器这一概念进行解释，但并不是为了改变对航空器的基础定义，仅仅是为了减少争议，方便交易，方便公约的适用，促进航空业的发展。如，944年11月1日签订的《国际民用航空公约》10，1948年6月19日于日内瓦签订的《国际承认航空器权利公约》11。
（三）从我国《民用航空法》的规定来看。我国从1995年制定了第一部《民用航空法》起至2021修正后的《民用航空法》，均在第五条以航空器的使用主体、用途的不同，将航空器分为民用航空器及非民用航空器，并未将无人驾驶航空器作特别区分，也未将无人驾驶航空器从航空器中排除。该条仅是对《民用航空法》的适用范围做了限制性的规定，该第五条也不是对航空器的定义，未改变1919年巴黎公约对航空器的定义。
（四）行政法规与民航规章作了更为明确的规定。2023年6月28日，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第二条第二款12规定“本条例所称无人驾驶航空器，是指没有机载驾驶员、自备动力系统的航空器”。2016年9月21日，《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》第二十条13本管理办法使用的术语定义：民用无人驾驶航空器：没有机载驾驶员操作的民用航空器。2015年12月29日，《轻小型无人机运行规定》（试行）14在定义部分规定，无人机（UA:Unmanned Aircaraft），是由控制站管理（包括远程操纵或自主飞行）的航空器，也称远程驾驶航空器（RPA:Remotely Aircraft）。行政法规与民航规章明确把无人驾驶航空器定性为航空器。
（五）专家学者的观点。航空法研究学者及实务专家吴建端认为无人机属于航空器，其在《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例与我国无人机规制体系建构》15一文中认为“无人机虽然属于航空器”，但与传统航空器相比，既有共性，也有自身特殊性。
根据上述国际公约、我国法律法规的规定及专家的观点，尤其是从飞行原理的定义方法定义航空器，无人机的大小、操控方式均不影响其是否属于航空器，即便小如麻雀或大到几百吨都不影响其是否属于航空器，所以无人驾驶航空器、无人机也属于航空器。
二、无人驾驶航空器是否属于民用航空器
1919年《巴黎公约》16第一次区分了私人航空器和国家航空器。1944年《芝加哥公约》17第三条界定了国家航空器的性质并规定了公约的适用范围。关于涉航空器犯罪的三个国际公约18规定了公约的适用范围，公约仅适用于民用航空器。我国《民用航空法》第五条19通过排除了执行军事、海关、警察飞行任务的航空器的方式定义了民用航空器。前述国际公约及我国《民用航空法》根据使用主体及用途来区分为民用航空器与其他类型的航空器。主要目的是为了划分公约、法律的适用范围。根据前述标准，如果无人驾驶航空器使用主体不是政府或其相关部门且不是执行军事、海关、警察、海关飞行任务，则属于民用航空器。
三、劫持民用无人驾驶航空器能否构成劫持航空器罪
（一）劫持航空器罪的相关规定
上个世纪伴随着航空业的快速发展，涉航空器犯罪出现，尤其是劫机犯罪，严重威胁航空安全。涉航空器国际犯罪往往涉及到两个以上不同国家，预防和打击涉航空器犯罪仅靠一个国家及其国内立法很难发挥作用，预防和打击涉航空器犯罪需要国家间协作、统一立法，将劫机犯罪作为国际犯罪追诉。于是有关国家先后签订了涉航空器犯罪的三个国际公约，我国均已正式加入这三个国际公约，承诺履行公约义务，我国对其中提交国际法院解决争议条款作了声明保留。国内法最早规定涉航空器犯罪的法律规定是1979年《刑法》第一百条20，第一百条规定：以反革命为目的，劫持飞机的，处无期徒刑或者十年以上有期徒刑；情节较轻的，处三年以上十年以下有期徒刑。当时是作为反革命破坏罪而制定。随着国内一些不法分子劫持民航飞机出逃境外的情况时有发生，但其行为目的并不全是反革命目的，难以适用反革命劫机罪。为有效地打击这种犯罪，保护旅客及社会大众的生命财产安全、航空安全、航空器正常管理秩序，加强国际间的合作、承担公约义务，1992年12月28日，第七届全国人大常委会第二十九次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于惩治劫持航空器犯罪分子的决定》21，在1979年《刑法》22的基础上增设了劫持航空器罪，将1979年《刑法》有关规定修改为：以暴力、胁迫或者其他方法劫持航空器的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑；致人重伤、死亡或者使航空器遭受严重破坏或者情节特别严重的，处死刑。
预防和打击涉航空器犯罪国际合作的最新最重要成果。为了更1971年《蒙特利尔公约》及其议定书23和1970年《海牙公约》，2010年8月30日国际民航组织在北京举行了航空安保外交会议，共有来自76个国家的代表和4个国际组织的观察员与会。2010年9月10日通过了《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》24。包括中国在内共68个国家在国际航空安保公约外交大会最后文件上签字，18个国家当场签署了《北京公约》。《北京公约》扩大了涉航空器犯罪行为的刑事打击范围，提升了对航空安全的保护力度。2022年10月30日，第十三届全国人大常委会第三十七次会议审议并批准了《北京公约》。
（二）劫持航空器罪的客体是否包括民用无人驾驶航空器
犯罪客体是指我国《刑法》所保护的，为犯罪所侵害的社会关系。根据犯罪构成四要件说，犯罪客体是构成犯罪的必要条件之一，犯罪客体决定了罪与非罪以及此罪与彼罪。劫持航空器罪的犯罪客体包含侵害了航空器上不特定多数人的人身、财产以及航空器的安全25。上述国际公约没有针对劫持无人驾驶航空器构成何罪作出特别规定。我国《刑法》26在�：舶踩镏泄娑私俪趾娇掌髯铮⒚挥忻魅饭娑ㄊ欠癜裼梦奕思菔缓娇掌�。我国《民用航空法》在第十五章法律责任部分27作了与刑法相互衔接性的规定。但也没有针对劫持无人驾驶航空器作出特别规定。当然可以通过法的解释方法对我国《刑法》第一百二一条中的“航空器”是否包含民用无人驾驶航空器作出肯定或否定的解释。是否将无人驾驶航空器纳入劫持航空器罪的客体中需要科学分析。当前无人驾驶航空器运行场景上逐渐多元化，综合性能逐渐提高，有些型号会涉及载人，有些会在划设的空域及管制空域内运行28。多家研发单位成功试飞吨级无人驾驶航空器，有的载重甚至达到了6吨。不久的将来人驾驶航空器将完全实现与有人驾驶航空器融合运行。从发展趋势上看将与有人驾驶航空器逐渐趋同，相应地风险也逐渐趋同。此种情况下如果将无人驾驶航空器不作区分从劫持航空器罪的客体中全部排除显然违反了刑法的刑罚与罪行相适应基本原则。反之，不考虑人驾驶航空器的特点，将机型轻微且未在管制空域内运行，未�：Φ胶娇瞻踩�、航空器正常管辖秩序的微型、轻型、小型无人驾驶航空器全部纳入到劫持航空器罪的客体中，显然更违反了刑罚与罪行相适应基本原则。
因此，无人驾驶航空器可以成为劫持航空器罪的犯罪客体，但不必然成为劫持航空器罪的犯罪客体。
（三）劫持民用无人驾驶航空器能否符合劫持航空器罪的客观要件
从1970年《海牙公约》第一条规定来看，构成劫持航空器罪在犯罪的客观方面必须满足三个条件，一是飞行中，二是在航空器内，三是实施了对人的暴力和控制（此处的人是机组成员与机上乘员）。2010年《北京议定书》29第一条，将“飞行中”修改为“使用中”，延长了保护时间。删除了“航空器内”的限制，扩展了了空间，空间不再限制在航空器内，在航空器外实施有关劫机的行为也可以满足劫持航空器罪的犯罪客观要件。新增了“以任何技术手段”劫持或控制航空器的规定，扩展了控制航空器的手段，不再仅限于对机组成员与机上乘员的暴力和控制的手段，采用技术手段直接夺取航空器的操控权也可以达到劫持的效果。
采用技术手段或者在航空器外对操控员30（俗称飞手）实施暴力和控制从而达到劫持无人驾驶航空器的效果，是否符合劫持航空器罪的客观要件？如利用反无人驾驶航空器设备直接将无人驾驶航空器“击”落，如上述案例中的使用反无人机设备“击”他人正在操控飞行的无人驾驶航空器，或使用诱骗设备“诱捕”，直接“接管”他人正在操控飞行的无人驾驶航空器。如果根据1970年《海牙公约》第一条规定来看，则不符合劫持航空器罪的犯罪客观要件。如果根据2010年《北京议定书》第一条规定来看，则符合劫持航空器罪的犯罪客观要件。随着科技的进步，犯罪的技术不断升级，犯罪的技术也不再局限于传统技术，新型犯罪技术已经完全能够达到与传统手段和方法相同的效果。此情况下不应再机械解释法律，法律解释、适用与科技发展紧密结合已成为现代法治体系的特点与趋势。科技的快速迭代不仅重塑了社会行为模式，更对传统法律框架提出了颠覆性挑战。法律解释若固守文本主义而与科技实践割裂，将导致法律适用失效、权利保护缺位，甚至阻碍社会创新。好比用刀劫持构成劫持，用枪一样构成劫持。所以，采用技术手段或者对操控员实施暴力和控制，应符合劫持航空器罪的客观要件。
结语??
从劫持航空器罪所保护的法益、刑罚与罪行相适应基本原则、无人驾驶航空器本身的特点来界定。采用技术手段或者在航空器外对操控员实施暴力或控制，从而劫持无人驾驶航空器。有些情况下会构成劫持航空器罪，有些情况不足以构成劫持航空器罪。但我国《刑法》《民用航空法》均未明确的规定。今后如出现涉无人驾驶航空器犯罪时司法机关在适用法律时将面临解释困难、事实认定复杂等困境，甚至出现错误，如上述案例。所以，有必要在《民用航空法》第十五章“法律责任”中规定涉无人驾驶航空器的附属刑法条款。根据对航空安全的�：π源笮。奕思菔缓娇掌鞣旨斗掷�。直接规定哪些类型的无人驾驶航空器及在何种场景下运行的无人驾驶航空器属于或不属于刑法第一百二十一条规定的劫持航空器罪客体。哪些类型的无人驾驶航空器或在何种场景下运行的无人驾驶航空器属于或不属于刑法第一百一十七条规定的破坏交通设施罪的客体。哪些类型的无人驾驶航空器或哪些运行场景下属于侵财类的犯罪的客体。或者由全国人民代表大会常务委员会制定立法解释，或由最高人民法院和最高人民检察院制定司法解释，对刑法第一百二十一条及第一百一十七条中的航空器按照前述分级分类方法进行明确规定。实现我国《民用航空法》与《刑法》相互协调、衔接，发挥法治对低空经济的法治保障作用。
作者：丁海涛
