推进国企战略性重组,加快企业间同质业务整合背景下的 反垄断合规解读
更新时间： 2023年4月5日 3:19:00
2023年3月27日，国资委党委学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神研讨班开班，会议强调①：
国资央企要保持战略定力，始终聚焦“两个途径”、发挥“三个作用”。……增强核心功能要聚焦发展实体经济，把主业的饭碗端牢，以市场化方式推进战略性重组，加快企业间同质业务整合，分步骤、有计划地加快调整优化国有经济布局结构，聚焦国计民生重点领域提升国有经济比重，在战略性新兴领域加快构建新的增长引擎，深化产业链生态圈战略合作，更好发挥国有经济整体功能作用。
无独有偶，2月23日国务院新闻办举行“权威部门话开局”系列主题新闻发布会第二场发布会，介绍全面推进中央企业高质量发展的有关情况。发布会上，国务院国有资产监督管理委员会副主任翁杰明在介绍央企重组整合相关情况时表示：②
以市场化的方式进行战略性重组和专业化整合，是国有经济布局优化和结构调整的有效途径。党的十八大以来，中央企业先后完成27组49家战略性重组和专业化整合，国务院国资委新组建、接收13家企业，监管中央企业的数量从116家调整至98家……下一步，国资委和中央企业将持续用好重组整合这个重要抓手，加快国有资本布局优化和结构调整……一方面，大力推进中央企业和地方国有企业内部的专业化整合，把横向的相应的产业通过整合实现“一企一业、一业一企”，提高企业集中度，增强集约化管理。但同时，也要大力推进产业化整合，……向全社会的各类所有制企业张开双手，用市场化的方式进行股权合作，共同推动国家的现代化产业发展。
早在2022年8月23日，国务院国有资产监督管理委员会令第42号公布《中央企业合规管理办法》，其中第三条规定：本办法所称合规，是指企业经营管理行为和员工履职行为符合国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则，以及公司章程、相关规章制度等要求。第十八条规定：中央企业应当针对反垄断、反商业贿赂、生态环保、安全生产、劳动用工、税务管理、数据保护等重点领域，以及合规风险较高的业务，制定合规管理具体制度或者专项指南。
2、解读
2023年3月24日，市监总局发布了关于经营者集中审查、垄断协议、滥用市场支配地位行为以及行政垄断的四项“新”规，我们结合新《反垄断法》及《中央企业合规管理办法》，对比此前的各项暂行规定、征求意见稿等，重点从经营者集中审查角度解读值得关注的变化和合规管理的要素，供中央企业、地方国有企业和反垄断从业者参考。
一、细化“停钟”制度的适用情形
《反垄断法》第32条规定了经营者集中审查的“停钟制度”，属于最重大的修改内容之一。《经营者集中审查规定》新增了四个条文列出了“停钟”制度的启动条件、恢复条件、起止时点、决定形式。
二、健全经营者集中分类分级审查制度
《反垄断法》第37条明确要求国务院反垄断执法机构应当健全经营者集中分类分级审查制度，依法加强对涉及国计民生等重要领域的经营者集中的审查。事实上，反垄断执法机构一直在稳步、有序地推进经营者集中分类分级审查制度，简易案件分类审查、委托省级部门开展审查工作等都早已写入了此前的《经营者集中审查暂行规定》中。《经营者集中审查规定》第6条则进一步明确提出要针对涉及国计民生等重要领域的经营者集中制定具体审查办法。
三、完善未达申报标准集中的通报审查制度
《反垄断法》第26条第2款规定了未达申报标准的经营者集中，反垄断执法机构仍可要求申报。近年来有关“猎杀式”并购的监管漏洞被反复提及，《经营者集中审查规定》第8条、第43条、第56条就如何开展对未达申报标准的经营者集中的通报审查做了规定，为执法实践提供了规范依据。这意味着未来一些对于行业发展和市场竞争有重大影响的未达标案件可能会被要求申报审查，面临被附加限制性条件甚至被禁止的后果。
四、进一步明确控制权判断因素
《经营者集中审查规定》在总结相关执法经验的基础上，将“股东大会”修改为“股东（大）会等权力机构”；将“董事会或者监事会”修改为“董事会等决策或者管理机构”，并增加对其历史出席率和表决情况进行考量的因素，优化了判断控制权与施加决定性影响的因素。同时，修改后的《规定》明确了共同控制的含义，规定两个以上经营者均拥有对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响的，构成对其他经营者的共同控制。此外，《经营者集中审查规定》将《经营者集中审查规定（征求意见稿）》中明确的高级管理人员任免、财务预算、经营计划等控制权事项予以删除。
五、释明“实施集中”判断因素
《经营者集中审查规定》以列举方式明确了实施集中的判断因素包括但不限于是否完成市场主体登记或者权利变更登记、委派高级管理人员、实际参与经营决策和管理、与其他经营者交换敏感信息、实质性整合业务等，为实践中判断集中是否实施作出指引，正式明确“抢跑”也构成违法实施经营者集中。
六、优化参与集中的经营者的营业额计算
《经营者集中审查规定》明确了营业额概念中“上一会计年度”的内涵，规定“上一会计年度”是指集中协议签署日的上一会计年度，增加可操作性。同时，优化了被共同控制的经营者与第三方经营者之间的营业额计算方式，明确了被共同控制的经营者与第三方经营者之间的营业额应当在有共同控制权的参与集中的经营者之间平均分配，减少经营者集中申报的不确定性。
七、加大法律责任的威慑效果
《经营者集中审查规定》提高了违法实施经营者集中和拒绝、阻碍执法情形的�？疃疃�。其中情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的，还可处以罚款数额二倍以上五倍以下�？�。同时，明确违法实施经营者集中调查处理的考虑因素。指出对违法实施经营者集中进行调查处理时，应当考虑集中实施的时间，是否具有或者可能具有排除、限制竞争的效果及其持续时间，消除违法行为后果的情况等因素。此外，《规定》新增“反垄断执法机构在调查期间发现的公职人员涉嫌职务违法、职务犯罪问题线索，应当及时移交纪检监察机关”的规定，强化行纪衔接。
3、结语
无论从国资委近期召开会议还是相关领导的讲话精神，可以预见，今后五年内将有一系列存在竞争关系的国有企业会以“分步骤、有计划地调整优化”为背景加快重组整合步伐。在《反垄断法》、《中央企业合规管理办法》及《经营者集中审查规定》相继颁布施行后，国有企业的重组整合的成本大幅上升，相关高管和负责人在集中实施中的个人责任也被明确，相关企业亟需增强反垄断合规意识并完善相关合规举措。
注释：
①https://www.tmtpost.com/nictation/6465376.html
②https://finance.sina.cn/2023-02-23/detail-imyhryyy8635107.d.html
作者：秦鹏
